Balanço Legislativo do 1º semestre e desafios para o 2º período de 2025
- Representativa Consultoria
- 25 de jul.
- 11 min de leitura
Thiago Rego de Queiroz [i]
Noemí Araújo Lopes [ii]
O primeiro semestre legislativo de 2025, encerrado em 17 de julho, foi marcado por uma produção legislativa que, embora numericamente esteja dentro da média dos últimos anos, apresentou desempenho qualitativo aquém das expectativas. No período, foram promulgadas 92 leis ordinárias – sendo 22 derivadas de proposições aprovadas pelo Congresso Nacional em 2024 – e quatro leis complementares, das quais apenas uma foi fruto de aprovação parlamentar em 2025.
Por outro lado, 18 proposições aguardam sanção presidencial, com destaque para o PL 2159/2021, referente ao novo marco do licenciamento ambiental, cujo prazo para manifestação do Presidente da República se encerra em 8 de agosto. Também merece menção o PLP 177/2023, aprovado pelo Congresso Nacional, que propõe o aumento do número de deputados federais de 513 para 531 cadeiras – o que corrobora com a baixa qualidade legislativa do período -, mas que foi integralmente vetado pelo presidente Lula (Veto nº 20/2025), e que deverá ser apreciado no segundo semestre pelo Congresso Nacional.
Dentre os temas convertidos ao ordenamento jurídico no primeiro semestre, destacam-se algumas proposições de maior impacto, ainda que a maioria tenha sido aprovada no final de 2024 e apenas sancionada em 2025. São elas:
Regulamentação da Reforma Tributária (Lei Complementar nº 214) – aprovada em 2024;
Marco Regulatório de Energia offshore (Lei nº 15.097) – aprovada em 2024;
Programa de Aceleração da Transição Energética – PATEN (Lei nº 15.103) – aprovada em 2024;
Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados – PROPAG (Lei Complementar nº 212) – aprovada em 2024;
Reciprocidade Econômica (Lei nº 15.122); e
Reestruturação de carreiras do Poder Executivo Federal (Lei nº 15.141).
Na prática, o Congresso aprovou apenas três proposições de maior impacto no primeiro semestre, das quais duas já foram sancionadas e uma ainda aguarda manifestação do Presidente da República. Isso revela uma certa estagnação na apreciação de matérias estruturantes. A escassez de proposições com maior relevo reforça a percepção de um semestre marcado por baixa produtividade em termos qualitativos, transferindo para o segundo semestre a expectativa de deliberação sobre uma série de temas com maior impacto, represados ao longo dos primeiros meses do ano e que podem ganhar prioridade na agenda do Congresso Nacional.
Além do grande volume de temas represados, o segundo semestre contará com a instalação da CPMI sobre fraudes no INSS – com potencial impacto no contexto político – e a possível apresentação de três propostas oriundas do Grupo de Trabalho da Reforma Administrativa, liderado pelo deputado Pedro Paulo (PSD/RJ). Espera-se a apresentação de uma PEC, um PLP e um PL, com foco em temas como:
Lei de finanças públicas e sistema de metas de políticas públicas;
Revisão anual de gastos (inspiração no spending review, Reino Unido);
Digitalização do Estado;
Avaliação de desempenho;
Regulação do teletrabalho;
Sistema nacional de contratações temporárias;
Novas formas de ingresso no serviço público com vínculos flexíveis;
Tabela única de remuneração (inspiração no modelo português); e
Concurso público universalizado – CNU Nacional.
Segundo o coordenador do Grupo de Trabalho, deputado Pedro Paulo (PSD/RJ), é prevista uma articulação dos membros do grupo, já no início de agosto, com as lideranças partidárias da Casa, com o objetivo de consolidar apoios para viabilizar a apresentação e a tramitação das propostas elaboradas pelo GT. O coordenador também sinalizou que a regulamentação dos chamados “supersalários” ou “extrateto do serviço público”, poderá ser incluída no pacote, desde que haja ambiente político favorável entre os líderes partidários e alinhamento entre os Poderes. Atualmente existem diversas proposições em tramitação no Congresso Nacional com vistas à regulamentação do tema, com destaque para o PL 2721/2021, que aguarda parecer do relator, senador Eduardo Gomes (PL/TO), na CCJ do Senado.
Nesse contexto, a dinâmica política tende a se intensificar, e a proximidade com o ano eleitoral de 2026 tende a impulsionar a apresentação de proposições com apelo social, além de possíveis medidas reativas à guerra tarifária iniciada pelo governo dos Estados Unidos, incluindo a regulamentação das big techs. Além disso, a realização da COP 30, em novembro, em Belém/PA, trará foco a iniciativas relacionadas às temáticas ambiental e de transição energética.
No contexto político, o primeiro semestre, que até meados de junho se desenhava como politicamente adverso ao Governo Federal — em razão da dificuldade de consolidação de sua base de apoio, da fragilidade do atual presidencialismo de coalizão e das disputas envolvendo o Parlamento e Ministros de Estado, como a travada pelo Presidente do Congresso, Davi Alcolumbre (União/AP), e o Ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira —, pode ter registrado um ponto de inflexão no debate público com a aprovação do Decreto Legislativo que buscava sustar o aumento da alíquota do IOF. O episódio foi marcado por forte repercussão da campanha publicitária dos “1% contra os 99%”, que atribuiu ao Congresso Nacional — especialmente aos seus presidentes — a defesa dos super-ricos em detrimento das camadas mais pobres da população.
As medidas cautelares impostas pelo STF ao ex-presidente Jair Bolsonaro — que tiveram como resposta do PL, partido do ex-presidente, no Congresso a priorização de pautas como o pedido de impeachment do ministro do STF Alexandre de Moraes, no Senado, e o Projeto de Anistia, na Câmara —, somadas às tarifas anunciadas pelo presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, sob a justificativa de retaliação ao STF e às instituições brasileiras por supostas restrições à liberdade de expressão e perseguição política, acabaram por favorecer politicamente o Governo Federal.
Assim, o Executivo conseguiu destravar parte de sua agenda — por exemplo, com o acordo para a indicação dos mais de 16 cargos pendentes nas agências reguladoras; decisão favorável no STF sobre a elevação do IOF; o avanço do PL 1087/2025, que eleva a faixa de isenção do IRPF; a MP 1300/2025, que propõe a reforma do setor elétrico brasileiro e garante a nova Tarifa Social de Energia; e a aprovação de waiver na meta fiscal de cerca de R$ 12 bilhões para 2026, na PEC 66/2023 —, e demonstrar capacidade de reação refletida em indicadores de intenção de voto apresentados ao longo do mês. Dados da Pesquisa Quaest, realizados na segunda quinzena de julho, apontam o crescimento de 3 pontos percentuais na aprovação do governo de Lula: em junho, a aprovação era de 40%; agora, de 43%; e, consequente queda na desaprovação, de 57% para 53%.
As tarifas impostas pelos EUA tiveram efeito catalisador na rearticulação da base bolsonarista, impulsionada por iniciativas do deputado Eduardo Bolsonaro (PL/SP) no exterior. Com isso, enfraquece-se o movimento por uma candidatura alternativa unificada ao Palácio do Planalto no campo da direita, especialmente em torno do governador de São Paulo, Tarcísio de Freitas (Republicanos). Essa dinâmica tende a favorecer a provável candidatura de reeleição do presidente Lula.
Como se percebe, embora haja uma pauta legislativa ampla para o segundo semestre — vide proposições elencadas ao final —, o ambiente político mais conflagrado – somado aos possíveis efeitos de contaminação pelo cenário externo e pela antecipação do calendário eleitoral – poderá ser determinante na produção legislativa no período. Soma-se a isso um conjunto de tensões pré-existentes, como a disputa orçamentária entre Executivo e Legislativo; a decisão do STF que declarou a constitucionalidade do decreto presidencial que elevou a alíquota do IOF – em contrariedade à revogação aprovada pelo Congresso Nacional; além das rusgas provocadas pelas exigências do ministro Flávio Dino, do STF, sobre o pagamento das emendas impositivas.
O segundo semestre de 2025 exigirá maturidade institucional e habilidade política para lidar com uma pauta complexa, um ambiente polarizado e um calendário que se aproxima das disputas eleitorais. O desempenho do Legislativo e do Executivo no período poderá moldar não apenas a reta final do governo Lula, mas também os contornos do pleito de 2026.
PROPOSIÇÕES PENDENTES DE VOTAÇÃO QUE PODERÃO SER PRIORIZADAS AO LONGO DO SEGUNDO SEMESTRE
PRIORIDADES DO MINISTÉRIO DA FAZENDA
PL 1087/2025, do Governo Lula, que eleva a faixa de isenção do IRPF para R$ 5 mil e que passa a cobrar imposto mínimo para rendas superiores a R$ 50 mil por mês, bem como a tributação de lucros e dividendos acima de R$ 1,2 milhão. Aprovado em Comissão Especial, o substitutivo do relator, deputado Arthur Lira (PP/AL), aguarda votação no Plenário da Câmara.
PL 2338/2023, do senador Rodrigo Pacheco (PSD/MG), que regulamenta o uso da Inteligência Artificial. Em análise na Comissão Especial da Câmara, sob relatoria do deputado Aguinaldo Ribeiro (PP/PB), a expectativa é de que a matéria seja apreciada até meados de novembro, antes de seguir ao Plenário.
PL 4920/2024, do Governo Lula, que regulamenta a reforma da previdência dos militares. Aguarda despacho da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados.
PL 15/2024, do Governo Lula, que institui programas de conformidade tributária e aduaneira no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda e dispõe sobre o devedor contumaz e as condições para fruição de benefícios fiscais. Aguarda votação do substitutivo do relator, deputado Danilo Forte (União/CE), na Comissão de Desenvolvimento Econômico (CDE) da Câmara.
PL 2925/2023, do Governo Lula, que versa sobre o fortalecimento da proteção a investidores no mercado de capitais. Tramita apensado ao PL 3899/2012, da deputada Jandira Feghali (PcdoB/RJ), que aguarda votação no Plenário da Câmara, onde é relatado pelo deputado Luciano Vieira (Republicanos/RJ).
PLP 281/2019, do Governo Bolsonaro, que dispõe sobre os regimes de resolução das instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, pela Superintendência de Seguros Privados e pela Comissão de Valores Mobiliários. Aguarda votação no Plenário da Câmara, onde é relatado pelo deputado Marcelo Queiroz (PP/RJ).
PLP 108/2024, do Governo Lula, que regulamenta o Comitê Gestor do IBS – Reforma Tributária. Aguarda parecer do relator, senador Eduardo Braga (MDB/AM), na CCJ do Senado.
PL 3/2024, do Governo Lula, que atualiza a Lei de Falências. Aprovado pela Câmara, aguarda despacho da Mesa Diretora do Senado Federal.
PL 2926/2023, do Governo Lula, que versa sobre a consolidação legal das infraestruturas do mercado financeiro. Aprovado pela Câmara, aguarda despacho da Mesa Diretora do Senado Federal.
PL 2892/2011, do deputado Paulo Abi-Ackel (PSDB/MG), que atualiza o regime de concessão e das PPPs. Aprovado pela Câmara, tramita no Senado como PL 2373/2025, onde aguarda despacho da Mesa Diretora.
PL 3018/2024, do senador Styvenson Valentim (PSDB/RN), que versa a regulamentação dos data centers de inteligência artificial. Aguarda parecer do relator, senador Pedro Chaves (MDB/GO), no âmbito da Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação e Informática (CCT) do Senado.
PL 6204/2019, da senadora Soraya Thronicke (Podemos/MS), que disciplina a execução extrajudicial civil para cobrança de títulos executivos judiciais e extrajudiciais, a chamada desjudicialização. Atribui ao tabelião de protesto o exercício das funções de agente de execução. Aguarda a apresentação de parecer pelo relator, senador Rogério Carvalho (PT/SE), no âmbito da CCJ do Senado.
OUTRAS PRIORIDADES DO GOVERNO FEDERAL
PEC 18/2025, do Governo Lula, que dispõe sobre as competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios relativas à segurança pública (PEC da Segurança Pública). Aguarda a criação e instalação de Comissão Especial destinada à análise de mérito na Câmara.
PL 2614/2024, do Governo Lula, que versa sobre o Plano Nacional de Educação para o decênio 2024-2024. Aguarda o parecer do relator, deputado Moses Rodrigues (União/CE), no âmbito de Comissão Especial na Câmara.
PLP 152/2025, do deputado Luiz Gastão (PSD/CE), que regulamenta o serviço de transporte e entrega por aplicativo. Trata-se de projeto apresentado no final do primeiro semestre como alternativa ao PLP 12/2024, do Governo Lula, que tem a mesma finalidade. Foi despachada para análise de Comissão Especial, cuja relatoria deve se manter com o deputado Augusto Coutinho (Republicanos/PE), que também relata o PLP 12/2024.
MP 1300/2025, do Governo Lula, que versa sobre a Reforma do Setor Elétrico. Aguarda a instalação de comissão mista no âmbito do Congresso Nacional. A matéria perde eficácia em 10/09/2025.
MP 1303/2025, do Governo Lula, que versa sobre o pacote de medidas para o cumprimento de metas fiscais – elevação de alíquotas do IOF, das Bets, JCP, CSLL e investimentos como LCI e LCA e operações em Bolsa. Aguarda parecer do relator, deputado Carlos Zarattini (PT/SP), no âmbito de Comissão Mista do Congresso. A matéria perde eficácia em 09/10/2025.
MP 1301/2025, do Governo Lula, que versa sobre o programa Agora Tem Especialista – SUS. Aguarda a instalação de comissão mista no âmbito do Congresso Nacional. A matéria perde eficácia em 26/09/2025.
MP 1304/2025, do Governo Lula, que versa sobre a redução dos impactos tarifários para consumidores de energia elétrica. Aguarda a instalação de comissão mista no âmbito do Congresso Nacional. A matéria perde eficácia em 08/11/2025.
MP 1307/2025, do Governo Lula, que trata do regime tributário, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs), para prever a obrigatoriedade do uso de energia renovável em ZPEs. Aguarda a instalação de comissão mista no âmbito do Congresso Nacional. A matéria perde eficácia em 18/11/2025.
REFORMA POLÍTICA / ELEITORAL
PLP 112/2021, da deputada Soraya Santos (PL/RJ), que atualiza o código eleitoral – cota para mulheres; fake news e moderação de conteúdo; disparos em massa; inteligência artificial; urnas eletrônicas; transporte gratuito em dias de votação; pesquisas eleitorais; e quarentena eleitoral para militares, policiais, juízes e promotores. Aguarda a votação do substitutivo do relator, senador Marcelo Castro (MDB/PI), no âmbito da CCJ do Senado.
PEC 12/2022, do senador Jorge Kajuru (PSB/GO), que acaba com a reeleição para presidente da República, governador e prefeito e estabelece um mandato de cinco anos para esses cargos, assim como para os parlamentares. A proposta também define eleições unificadas para todos os cargos a partir de 2034. Aguarda inclusão em pauta no Plenário do Senado, para início à fase de discussão e votação.
PRIORIDADES DA OPOSIÇÃO
PL 2858/2022, do deputado Cabo Gilberto (PL/PB), que concede anistia aos acusados e condenados pelos atos praticados no dia 08 de janeiro de 2023. Tramita apensado ao PL 2858/2022, do então deputado Major Vitor Hugo (GO), que aguarda a criação de Comissão Especial no âmbito da Câmara dos Deputados.
PEC 8/2021, do senador Oriovisto Guimarães (PSDB/PR), altera a Constituição Federal para dispor sobre a declaração de inconstitucionalidade e a concessão de medidas cautelares nos tribunais. Aguarda criação de Comissão Especial na Câmara.
PEC 333/2017, do então senador Álvaro Dias (PR), acaba com o foro especial por prerrogativa de função. Aguarda criação de Comissão Especial na Câmara.
Pedido de Impeachment do ministro do STF, Alexandre de Moraes. Existem 28 pedidos já protocolados aguardando despacho da Mesa Diretora do Senado. O senador Flávio Bolsonaro (PL/RJ) também anunciou, nesta quarta (23), que apresentará pedido sobre o tema.
RCP 8/2023, do deputado Marcel van Hattem (Novo/RS) e outros, solicita a criação da CPI do Abuso de Autoridades. Aguarda despacho do Presidente da Câmara.
PAUTA REMANESCENTE DO PRIMEIRO SEMESTRE
FISCAL, TRIBUTÁRIO E PREVIDENCIÁRIO
PEC 66/2023, do senador Jader Barbalho (MDB/PA), que versa sobre o parcelamento de dívidas previdenciárias dos estados, DF e municípios, bem como sobre o limite para pagamento de precatórios dos estados, DF e municípios. Aguarda a votação em segundo turno no Plenário do Senado Federal, cuja relatoria pertence ao senador Jaques Wagner (PT/BA).
PL 458/2021, do então senador Roberto Rocha (MA), que institui o Regime Especial de Atualização e Regularização Patrimonial (Rearp) para atualização, por pessoa física, do valor de bens móveis e imóveis adquiridos com recursos de origem lícita e localizados no território nacional, e regularização, por pessoa física ou jurídica, de bens ou direitos de origem lícita que não tenham sido declarados ou tenham sido declarados com omissão ou incorreção em relação a dados essenciais. Tramita em regime de urgência no Plenário da Câmara, onde aguarda o parecer do relator, deputado Juscelino Filho (União/MA).
PLP 41/2019, do senador Esperidião Amin (PP/SC), que institui critérios para avaliação dos impactos econômico-sociais dos incentivos ou benefícios fiscais para pessoas jurídicas. Tramita em regime de urgência e aguarda o parecer do relator, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP/PB), no âmbito do Plenário da Câmara.
PLP 128/2025, do deputado Mauro Benevides Filho (PDT/CE), que versa sobre a redução gradual de benefícios tributários federais em, no mínimo, 10%. Tramita em regime de urgência e aguarda a designação de relator no âmbito do Plenário da Câmara.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SERVIÇO PÚBLICO
PL 1546/2024, do deputado Murilo Galdino (Republicanos/PB), que versa sobre a autorização de desconto de mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas em benefícios administrados pelo INSS. Tramita em regime de urgência no Plenário da Câmara, onde aguarda o parecer do relator, deputado Danilo Forte (União/CE).
PLP 143/2020, da então deputada Professora Dorinha Seabra Rezende (União/TO), que versa sobre o descongelamento do tempo de contribuição para servidores públicos durante a pandemia. Tramita em regime de urgência e aguarda a apresentação de parecer pela relatora, deputada Socorro Neri (PP/AC), no âmbito do Plenário da Câmara.
INDÚSTRIA, CIÊNCIA E TECNOLOGIA E REGULAÇÃO
PL 892/2025, do deputado Afonso Motta (PDT/RS), que institui o Programa Especial de Sustentabilidade da Indústria Química – PRESIQ. Tramita em regime de urgência no Plenário da Câmara, onde aguarda parecer do relator, deputado Carlos Zarattini (PT/SP).
PL 2767/2023, do deputado Amom Mandel (Cidadania/AM), que regulamenta os programas de milhagem das companhias aéreas. Tramita em regime de urgência no Plenário da Câmara, onde aguarda parecer do relator, deputado Jorge Braz (Republicanos/RJ).
PL 2583/2020, do deputado Dr. Luizinho (PP/RJ), que institui a Estratégia Nacional de Saúde objetivando estabelecer uma estratégia nacional para incentivo às indústrias nacionais que produzam itens essenciais ao sistema de saúde nacional, bem como a pesquisa e desenvolvimento de produtos, insumos, medicamentos e materiais, com vistas a dar autonomia ao nosso país quanto a produção destes itens. Aguarda despacho da Mesa Diretora do Senado Federal.
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[i] Advogado, jornalista e analista político, é sócio-diretor da Consillium Soluções Institucionais e Governamentais e colunista da Agência Congresso em Pauta.
[ii] Cientista Política, Mestra em Poder Legislativo; Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental .